«Пустые угрозы: почему Россия не контролирует исполнение своих санкций»
Мнение специального советника по санкционному праву Сергея Гландина для РБК
В отличие от США, где исполнение санкций отслеживается в реальном времени, а за их нарушение предусмотрены жесткие наказания, российские власти вводят санкции, например против Украины, которые пока можно не соблюдать
Российский ЦБ запросил у банков отчет, какие меры они применили к клиентам из санкционного списка по Украине. Россия пытается не только вводить экономические санкции, но и контролировать их исполнение. Это хороший повод присмотреться, как работает российская система специальных экономических мер (СЭМ), или санкций.
Ссылка в никуда
Сила американских санкций основана на возможностях экономики США и наличии специализированного органа, контролирующего их исполнение с 1940 года. Управлению по контролю за зарубежными активами Министерства финансов США (OFAC) недоступны обыски, выемки и «маски-шоу». Однако в его инструментарий входит включение компании или физического лица в санкционный список. Последствия этого хорошо сформулированы в иске, поданном Олегом Дерипаской в федеральный суд округа Колумбия — полное разрушение репутации и экономического благосостояния. Департамент юстиции или прокуратура США за умышленное нарушение или попытку нарушения санкционных предписаний могут привлечь к ответственности в виде штрафа размером до $1 млн и лишению свободы на срок до 20 лет.
Российский федеральный закон «О специальных экономических мерах» № 281-ФЗ (далее — закон о СЭМ) был принят 30 декабря 2006 года, почти через 30 лет после своего американского прообраза и через 14,5 года после канадского аналога. Их реализация обязательна для находящихся под российской юрисдикцией организаций и физических лиц (ч. 3 ст. 3 закона), но ответственность за неисполнение законодательства о СЭМ не предусмотрена. Ч. 4 ст. 3 закона о СЭМ содержит отсылочную норму о том, что ответственность должностных лиц определяется федеральными законами. Но эта норма никуда не отсылает. Судебной практики по этой части тоже нет. И опять же в отличие от североамериканских аналогов отдельной главы «термины и определения» наш закон не содержит. Даже невозможно понять, кого считать должностным лицом — по меркам законодательной практики 2006 года, когда принимался закон, к ним можно отнести только представителей органов государственной власти, а не, например, генеральных директоров российских ООО.
Санкции против Украины
Украина с весны 2014 года включает российских физических и юридических лиц в свои санкционные списки. Наша страна решила признать эти действия «недружественными и противоречащими международному праву» только через четыре года. Указом № 592 президент России ввел специальные защитные меры в отношении отдельных физических и юридических лиц Украины. Во исполнение указа правительство приняло постановление № 1300, согласно которому в отношении украинских граждан и контролируемых ими компаний планировалось внести следующие виды СЭМ:
а) блокирование (замораживание) безналичных денежных средств, бездокументарных ценных бумаг и имущества на территории Российской Федерации;
б) запрет на перечисление средств (вывод капитала) за пределы территории Российской Федерации.
Постановление дополняли два приложения, касающиеся попадающих под санкции физических и юридических лиц. В действующей редакции приложений — 567 граждан Украины и 75 юрлиц. Однако по прошествии пяти месяцев стало понятно, что российские участники делового оборота не спешат исполнять принятые нормативные акты, а санкции в отношении Украины можно исполнять лишь по желанию.
Исполнение без наказания
Постановление правительства также не содержало положений об ответственности за нарушение санкционного режима, оно лишь отсылало к президентскому указу, который ссылался на три федеральных закона, а из них лишь закон о СЭМ содержит ту самую отправляющую в никуда норму.
Правда, в сентябре 2018 года в российском Минфине был создан специализированный департамент контроля за внешними ограничениями. Судя по названию, он и должен заниматься контролем за соблюдением санкций против украинского бизнеса. Однако таких функций у него нет.
Зато согласно ч. 4 ст. 4 закона о СЭМ Центральный банк в пределах своей компетенции обеспечивает реализацию санкционных мер. Отсюда можно сделать простой вывод, что субъектный состав подконтрольных лиц в отношении соблюдения «антиукраинских санкций» ограничивается российскими банками; единственный контролер — ЦБ; форма контроля — разовая, по требованию регулятора, а характер потенциальной ответственности не определен.
Для сравнения: американское санкционное законодательство содержит нормы об обязательном информировании OFAC о совершенных действиях по исполнению обязанностей в отношении попавших под санкции стран, режимов и их резидентов. Американский регулятор не будет рассылать письма, у него есть доступ в режиме реального времени к системе SWIFT и к переводам через корреспондентские счета в американских банках. Сами банки и международные компании заваливают ведомство Стивена Мнучина отчетами, как они блокируют средства, активы и имущественные права попавших под санкции лиц.
Работающие санкции
На основании американского опыта можно выделить три залога успеха санкционного механизма той или иной страны:
ее высокая доля в мировой экономике;
наличие постоянно действующего органа, администрирующего санкции и контролирующего их соблюдение;
реальный страх быть привлеченным к ответственности. Причем пугать должны не уголовная ответственность или драконовский штраф сами по себе, а опасность отключения от экономики и финансовой системы страны.
Очевидно, что Россия ничем из вышеперечисленного похвастаться не может. Но двигаться в этом направлении можно. У ЦБ уже есть постоянно действующий канал связи с российскими банками в виде системы передачи финансовых сообщений. Систему отчетности бизнеса об исполнении российских санкционных актов может ввести правительство. А чтобы механизм заработал, нужно ввести в профильный санкционный закон и УК статью про ответственность всех и каждого, кто обходит, нарушает или содействует другому в нарушении санкционных предписаний. И это может касаться не только российских компаний. Россия не является глобальной экономической державой, однако в рамках ЕАЭС, например, ее голос имеет решающее значение.