Комментарий Сергея Гландина о новых санкционных рисках России
Этой осенью у России появилось неожиданно много санкционных рисков: оцениваем их вероятность и опасность
Что случилось
Осенью 2020 года Россия столкнулась с неожиданно широким ассортиментом санкционных рисков, которые оказывают все больше давления на рубль и фондовый рынок. К плановому риску обвинений во вмешательстве в выборы в США и вероятной победы Джо Байдена, который обещает занять жесткую позицию по отношению к Москве, прибавились протесты в Белоруссии, в которых Россия стала единственным союзником Александра Лукашенко, и отравление Навального — подходящий повод для санкций за применение химического оружия. Мы попросили экспертов по санкциям оценить, насколько все эти санкционные риски реальны и опасны.
Отравление Навального
Если принять за данность версию немецких властей о том, что Алексей Навальный был отравлен боевым веществом из группы «Новичок», то это очевидный повод для международных мер: механизмы санкций за применение химического оружия давно отработаны и применяются, а против России уже применялись в 2018 году после отравления Скрипалей в Солсбери.
Тогда по-настоящему жестких ограничений западные страны вводить не стали. Первой реакцией стала высылка из западных стран более 150 российских дипломатов. После этого ЕС ограничился введением персональных санкций против главы ГРУ Игоря Костюкова (занял свой пост уже после отравления), его заместителя Владимира Алексеева, а также предполагаемых отравителей Анатолия Чепиги и Александра Мышкина («Боширова и Петрова»).
Более содержательными были санкции США. Там меры за применение химического оружия регулируются законом от 1991 года (Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991, CBW Act). За отравление Скрипалей санкции вводились в два этапа. В августе 2018 года США, официально признав, что за отравлением стоит Москва, ввели в действие первый пакет, запретив поставки в Россию продукции двойного назначения. Второй пакет был введен спустя год, в августе 2019 года, и мог быть тяжелее. CBW Act обязывал Дональда Трампа ввести три меры на выбор из шести. В их числе был запрет на полеты «Аэрофлота» в США. Но Трамп выбрал три относительно мягких меры — американским банкам запретили участвовать в первичных выпусках российского валютного госдолга, США обязались не голосовать за предоставление помощи и кредитов России в МВФ и Всемирном банке и запретили любые поставки в России, которые могут способствовать производству химического и биологического оружия.
Нынешняя ситуация также подпадает под CBW Act, и он может быть легко задействован, считает программный директор Российского совета по международным делам (РСМД) Иван Тимофеев. 8 сентября конгрессмены из комитета по международным делам от обеих партий уже потребовали от администрации Трампа использовать CBW Act против России в связи с отравлением Навального, указывает он. Старший научный сотрудник Atlantic Council Андерс Ослунд подчеркивает, что новые санкции согласно CBW Act не нуждаются в проведении через конгресс и могут быть введены простым решением Госдепа. То же касается и санкций по закону Магнитского от 2012 года и международному закону Магнитского от 2018 года, добавляет он.
В 2019 году администрация Трампа использовала CBW Act в мягкой форме, говорит Тимофеев, — например, ограничения в сфере российского госдолга коснулись только валютных облигаций, хотя намного больше Россия занимает в рублях (ОФЗ). Сейчас Белый дом может расширить ограничения на покупку российского госдолга, ввести новые запреты на кредитование российских клиентов американскими банками, наконец, запретить «Аэрофлоту» полеты в США — «по мелочи, но неприятно», перечисляет эксперт.
Поскольку речь идет уже о втором случае санкций за использование химоружия, Белому дому будет сложнее вводить такие мягкие меры, считает Тимофеев. «Конгресс будет говорить: мы предупреждали, что надо давить, а вы этого не делали. Нет ничего, что администрацию удерживало бы от жестких каких-то мер», — поясняет он. Но не стоит ожидать введения санкций «завтра или послезавтра» — в случае со Скрипалями процедура заняла полтора года с момента инцидента.
Персональные санкции в связи с отравлением Навального — сложный вопрос: нужно четко знать, кто эти люди, которые были задействованы в отравлении либо получали какую-то выгоду от этого, говорит советник коллегии Pen & Paper, специалист по санкционному праву Сергей Гландин. «Конечно, приходит на ум, что это может быть президент РФ — но есть консенсус даже внутри самих США, что они никогда не введут санкции против президента ядерной сверхдержавы. Это показали санкции за Крым, когда их получали все, кто только мог, но Владимир Путин смог этого избежать. В Европе с персональными санкциями все еще сложнее — если четко не определить лицо и то, за что оно получает эти санкции, и не подтвердить это документально, такие санкции можно снять в суде ЕС за одно заседание, говорит юрист. Кроме того, санкции ЕС должны утверждаться единогласно — все 27 стран-членов ЕС должны проголосовать за. В конце августа ЕС утверждал санкции против режима Александра Лукашенко, но слушания пришлось перенести после того, как Кипр проголосовал против, напоминает он.
Отдельный вопрос — санкции против проекта газопровода «Северный поток». В США все возможные санкции против проекта уже были введены в 2019 году, в результате чего завершение строительства проекта отложилось как минимум до 2021 года. Теперь судьба газопровода будет зависеть от позиции Германии. В первые дни после отравления Навального Ангела Меркель заявляла, что эти два сюжета не надо связывать, но после новости о «Новичке» поддержала главу немецкого МИД Хайко Мааса, который заявляет (в последний раз — в четверг вечером), что Германия может приостановить проект в ответ на отравление.
Вмешательство в выборы в США
Этот риск предсказуемый — после 2016 года российские хакеры стали одной из самых популярных карт в американской политике, в предвыборной гонке 2020 года нет безоговорочного лидера, а Дональд Трамп уже неоднократно заявлял, что может не признать результаты в случае своего поражения.
Новости об активности российских хакеров и «троллей» в США начали появляться еще весной, а их источники становятся все более официальными. На прошлой неделе Facebook объявила, что по требованию ФБР закрыла аккаунты и страницы, созданные, по версии соцсети, лицами, ранее задействованными на российской «фабрике троллей» Евгения Пригожина. А в этот четверг Microsoft заявила о кибератаках российских (а также китайских и иранских) хакеров на сотрудников штабов Трампа и Байдена. Но ничего, хотя бы отдаленно похожего по масштабу на слив переписки Хиллари Клинтон WikiLeaks в 2016 году, пока не происходило.
Весомых поводов, которые давали бы основу для введения санкций за вмешательство в выборы, — например, явных кибератак — сейчас нет, говорит Тимофеев, хотя тема обсуждается и является фоном избирательной кампании, которая набирает ход.
Механизм для введения санкций в случае появления такого повода есть с 2018 года — это исполнительный указ Трампа 13848, который обязывает президента в течение 40 дней после объявления национальной разведки о вмешательстве в выборы ввести блокирующие санкции. Но этот указ интересно построен, отмечает Сергей Гландин: в тексте говорится именно о вмешательстве лиц, расположенных целиком или полностью за пределами США, и во всех санкционных формулировках использовано именно это слово — то есть инструментарий указа распространяется не на государства, не на правительства, а на юридических и физических лиц. Именно на основе этого указа США вчера ввели санкции против россиян, связанных с «фабрикой троллей» Пригожина.
Сам Гландин считает новые санкции за вмешательство в выборы маловероятными — впрочем, как и за отравление Навального. «Будет политический прессинг, он уже идет, но через месяц этот вопрос просто уйдет с повестки», — говорит он.
Протесты в Белоруссии
США обязательно введут новые санкции против Александра Лукашенко и его соратников (они, правда, и так под санкциями с 2004 года) — но вводить санкции против России «за Белоруссию» никаких оснований пока нет, сходятся все опрошенные The Bell эксперты. «Вопрос об этом на повестку дня пока не ставился и возникнет только в одном случае — если со стороны России будет какое-то силовое вмешательство», — считает Иван Тимофеев.
Механизм для этого есть — у США есть инструментарий для введения санкций исполнительными указами президента в отношении любых лиц, которые противодействуют построению в Белоруссии демократического общества, участвовали или покровительствовали сфальсифицированным выборам, и, самое главное, тех, кто участвовал либо получал выгоду от силовых разгонов демократической оппозиции гражданского общества, говорит Сергей Гландин из Pen & Paper. Но даже в случае силового вмешательства России это будут только персональные санкции, считает он, — а большинство российских высших чиновников и так уже под ними. ЕС и США будут осторожно подходить к белорусской теме, скорее всего, будут таргетировать именно физических, а не юридических лиц, и России вне сценария силового вмешательства это не коснется, соглашается Иван Тимофеев.
Старые новые санкции
Этот риск уже не связан с последними новостями, но становится все более реальным и близким. На этой неделе конгресс США возобновил работу после августовских каникул, и главной его ближайшей задачей будет утверждение финальной версии закона об оборонном бюджете на 2021 год, в который зашито сразу несколько санкционных проектов против России. Главный из них — законопроект DETER Act сенаторов Марко Рубио и Криса ван Холлена, который ждет своего часа с лета 2018 года. Он содержит санкции против российских госбанков и новых энергетических проектов, а также запрет на покупку российского госдолга иностранцами.
Что мне с этого?
Преувеличивать влияние санкционных новостей на рубль и российский фондовый рынок не стоит — они уже включены в сегодняшнюю динамику рубля и во многом благодаря им российская валюта ослабла до нынешних 75 руб./$, говорила The Bell на прошлой неделе главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова. Но серьезные новые санкции могут создать на рынке настоящую бурю — в апреле 2018 года санкции против Олега Дерипаски и пяти других миллиардеров привели к падению рубля к доллару на 8% и обвалу фондового рынка.