Колонка Сергея Гландина о «списке Навального»
Сергей Гландин о том, смогут ли фигуранты «списка Навального» снять с себя санкции в Суде ЕС
15 октября 2020 года ЕС ввел санкции против шести высокопоставленных российских чиновников из-за отравления Алексея Навального веществом группы «Новичок». Под ограничительные меры попали директор ФСБ Александр Бортников, первый замглавы администрации президента Сергей Кириенко, начальник управления президента по внутренней политике Андрей Ярин, полпред президента в Сибирском федеральном округе Сергей Меняйло, заместители министра обороны Алексей Криворучко и Павел Попов. В санкционный список также попал Государственный научно-исследовательский институт органической химии и технологии (НИИ органической химии).
Новые санкции породили целый ряд вопросов. Почему список такой короткий? Почему аналогичные санкции не ввели США? Устоят ли эти адресные ограничительные меры в Суде ЕС? Куда делся анонсированный панъевропейский механизм санкций имени Алексея Навального?
Как следует из нормативного правового акта ЕС, ограничительные меры в отношении российских чиновников и НИИ органической химии были введены из-за применения химоружия, а не в рамках анонсированного механизма санкций (имени Алексея Навального) за нарушения прав человека. Таким образом, единая Европа опять упустила шанс принять в отношении недемократических режимов собственный, аналогичный американскому закону Магнитского инструментарий о санкциях за нарушение основополагающих прав человека. Некоторые члены ЕС устали ждать общеевропейский акт и приняли автономное законодательство о санкциях имени Магнитского (Эстония, Литва и в свою бытность членом ЕС Великобритания).
Под санкции за отравление Навального не попал Владимир Путин. Комиссары ЕС, Германия, Франция или информированные источники не делали заявлений о скором расширении этого списка. Вместе с тем решение о новых санкциях пространно, а мотивировочная часть решения по каждому фигуранту непривычно широка. В тексте содержится несвойственная практике применения санкций фраза ‒ «логично предположить». Эта фраза прежде не встречалась в санкционной практике Совета ЕС и не фигурировала в решениях Суда ЕС по категории дел об исключении из санкционных списков.
«Химические» санкции
Весной 2018 года власти Великобритании получили подтверждение применения в Солсбери против Скрипалей боевого отравляющего вещества группы «Новичок». Сразу после этого они потребовали от учреждений ЕС ввести санкции против замешанных лиц (в то время Великобритания еще была членом ЕС). Вопросы общей внешней политики и безопасности входят в исключительную компетенцию Брюсселя и введение ограничительных мер относится к надгосударственной компетенции ЕС. Для принятия решения нужна единогласная поддержка всех членов союза. Потребовалось более полугода, прежде чем были опубликованы Регламент ЕС 2018/1542 и Решение 2018/1544 об ограничительных мерах против распространения и применения химического оружия. В пункте 2 преамбулы Регламента перечислены критерии, при подпадании под которые определенное лицо будет ограничено в праве на въезд или транзит в ЕС, его средства будут заморожены, а европейскому бизнесу будет запрещено вступать с ним в любые финансово-экономические правоотношения. В эти критерии входит оказание финансовой, технической или материальной поддержки, или участие иным образом в производстве или применении химического оружия или в подготовке к применению такого оружия, а также оказание содействия или поощрение такой деятельности.
Потребовалось еще три месяца, прежде чем в санкционном списке появились первые фигуранты из российского ГРУ: Анатолий Чепига, Александр Мишкин, Владимир Алексеев и Игорь Костюков. За три дня до введения ограничительных мер за отравление Навального Совет ЕС продлил санкционный режим за применение химического оружия на год, т.е. до 16 октября 2021 года.
У США есть собственный инструментарий введения санкций за применение оружия – закон 1991 года «О контроле над химическим и биологическим оружием и запрете их военного использования». Бесконтрольное применение химического, ядерного и бактериологического оружия отнесено к угрозам национальной безопасности США. На основании этого закона Билл Клинтон ввел в 1993 году чрезвычайное положение для борьбы с этими угрозами (указ № 12851). Санкции в отношении государств и правящих в них режимов (Ирак, Иран, Ливия) выступили средством нейтрализации обозначенных угроз. Американский инструментарий отличается от европейского субъектным составом, или, как говорят юристы, по кругу лиц. Американский закон предполагает санкции только в отношении государства, тогда как европейский механизм предусматривает введение ограничительных мер в отношении физических или юридических лиц.
В августе 2018 и 2019 годов США применили этот закон к России за отравление в Солсбери. На сегодняшний день осталось две меры, которые США пока еще не использовали: запрет российским авиакомпаниям сажать свои воздушные суда на территории США и полный запрет на покупку облигаций федерального займа или инструментов государственного долга в рублях.
Европейский стандарт ведения санкционных списков
На помощь российским чиновникам, включенным в список 15 октября 2020 года, может прийти неожиданный союзник ‒ высочайший европейский стандарт защиты прав человека при администрировании санкционных списков. Этот стандарт начал формироваться 3 сентября 2008 года, когда Суд ЕС на уровне апелляции исключил из европейского санкционного списка саудовского бизнесмена Ясина Кади и шведский международный фонд «Баракаат». В этом деле Суд ЕС указал, что адресные ограничительные меры должны подпадать под требования верховенства права, в том числе в части обязанности Совета ЕС четко изложить основания для включения; обосновать необходимость включения доказательствами; уважать право на защиту и обеспечить эффективный судебный контроль при соблюдении принципа соразмерности между введенными ограничениями и достигаемыми целями.
До этого люди и компании попадали в санкционные списки без объяснения причин. В случае Ясина Кади и шведского фонда необходимость ограничения их финансово-экономических прав объяснялась простой имплементацией в союзное законодательство положений Резолюции Совбеза ООН. Благодаря судебному акту в 296 статье Договора о функционировании ЕС появилось требование мотивировать решения и нормативные акты.
В марте 2012 года апелляция Суда ЕС сняла санкции с сына крупного бизнесмена из Мьянмы (Бирмы). Он был включен в список за компанию с отцом, а тот – как человек, близкий к правящему военному режиму. Суд счел такое решение учреждений ЕС безосновательным, бездоказательным и исключил молодого Пай Пао Тай За из списка.
После этого в Суд ЕС в Люксембурге началось паломничество желающих снять санкции ЕС. Практика последних десяти лет насчитывает десятки успешных случаев исключения из санкционных списков ЕС. Санкции снимали иранские юридические лица и банки, сирийцы, тунисцы, украинцы и многие другие. Даже Аркадий Ротенберг из «российского» списка частично снял с себя ограничения ЕС через суд в конце 2016 года: суд ЕС ретроспективно отменил его нахождение под санкциями в период с конца июля 2014-го по март 2015 года, но признал законными ограничения с марта 2015 года. Главным залогом успеха всегда выступало отсутствие у формального ответчика – Совета ЕС – доказательств соответствия подсанкционного лица критериям из соответствующего нормативно-правового акта.
В своей практике по данной категории дел Суд ЕС конкретизировал права и обязанности Совета ЕС по наполнению санкционных списков и исключению из них. Современное прецедентное право Суда ЕС требует от Совета ЕС убедительно обосновать, что включение лица в санкционный список осуществлено на достаточно прочных фактических основаниях. Под этим подразумевается проверка формулировок из актов ЕС на соответствие фактическим обстоятельствам. Судебный контроль не должен ограничиваться одной лишь оценкой убедительности формулировок включения, но должен установить, являются ли мотивы введения санкций (или хотя бы один из них) достаточно обоснованными для того, чтобы быть положенными в основу принимаемого решения. При оспаривании лицом правомерности своего нахождения в списке в обязанности соответствующего учреждения ЕС входит обоснование мотивов включения такого лица. Затронутое лицо не обязано доказывать обратное.
19 декабря 2018 года на уровне апелляции санкции снял экс-премьер Украины Николай Азаров. Решение по его делу еще более повысило стандарт ведения списков ограничительных мер. Если просьба о санкциях поступает от третьего государства (Украина), то Совет ЕС при продлении санкций на очередной год обязан удостовериться в сохранении оснований для ограничения прав фигуранта.
В таких условиях Совет ЕС, принимающий решение о санкциях, и государство-член ЕС, инициирующее санкции в отношении определенного лица, действуют с оглядкой на Суд ЕС.
В нормативных актах о санкциях от 15 октября 2020 года необходимость включения чиновников администрации президента (АП), Минобороны и ФСБ обоснована наличием у них потенциальной возможности знать, управлять и содействовать отравлению Алексея Навального. Соответствие критериям из статьи 2 преамбулы Регламента 1542 объясняется через фразу «логично предположить». Например, включение Сергея Кириенко обосновано следующим образом: «… логично предположить, что отравление Алексея Навального было возможно только с согласия АП. Благодаря своей ведущей руководящей позиции в АП, Сергей Кириенко ответственен за побуждение лиц, которые совершили отравление или причастны к нему, или за поддержку таких лиц».
Статьи 41(2) и 47 Хартии ЕС об основных правах, одного из трех конституционных нормативных актов ЕС, обязывают Совет ЕС предоставить фигуранту санкционного списка досье на себя. Если в полученном досье новички санкционного списка не найдут доказательств в поддержку фраз из обоснования своего включения, то Суд ЕС с легкостью отменит нормативные акты ЕС в той части, в которой они касаются соответствующего фигуранта списка.