Антон Именнов: Санкционный август 2018. «Эхо Москвы», 23 августа 2018 года
Мы живем в замечательные времена, времена, когда на наших глазах творится новая история права или история нового права — санкционного. Не проходит буквально ни одного месяца, когда бы мы не узнали о введении новых санкций в отношении России. И вот в очередной раз, 22 августа, США ввели новый пакет. В качестве основной причины в официальных источниках указывается использование Россией химического оружия при отравлении Сергея и Юлии Скрипалей в Великобритании.
Для того, чтобы осознать все прелести новой правовой реальности давайте внимательно посмотрим на то, как работает механизм.
Итак.
На сегодняшний день вообще не известно, проводили ли США собственное расследование по этому факту. Между тем можно смело предположить, что триггером для введения новых санкций послужило заявление премьер-министра Великобритании, что такое отравление было highly likely и поэтому на основании этого США и приняли свое решение. Что, кстати, не противоречит международным нормам, в частности, Конвенции ООН «О запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении», принятой в таком далёком 93-м. Но США исторически славятся своим особым отношением к международному праву и своим обязательствам вытекающим из него, поэтому данный пакет «химических» санкций будет принят в соответствии с законом США «О контроле и ликвидации химического и биологического оружия» (далее – Закон). Закон этот применяется уже в третий раз. Первый случай – это санкции против КНДР после злодейского отравления Ким Чон Нама, двоюродного брата лидера Северной Кореи, второй раз – в отношении Сирии за осуществление химических атак. Как говорится, «в очередь, сукины дети, в очередь».
На первый взгляд цель американских законодателей 102 состава Конгресса 27 лет назад была предельно проста и понятна: под угрозой торговых санкций со стороны США ограничить бесконтрольное применение химического оружия в развивающихся странах против собственных граждан. Что в принципе логично и заслуживает всяческой поддержки. Однако практика применения Закона начала формроваться только через 25 лет после его принятия и у широкой общественности возник вопрос – насколько подробно урегулирована или регламентирована процедура установления вины государства за разовое использование химических реагентов в третей стране неустановленными лицами? Следующий вопрос – а насколько прозрачна эта процедура? И последний – насколько она свободна от политики?
Кстати, вводя эти санкции Государственный департамент США выдал лишь короткое сообщение из которого совершенно не следует какие конкретно данные были проанализированы и исследованы для принятия такого жёсткого решения.
Обратимся к замечательному тексту. В соответствии со статьей 306 Закона, Президент США должен в течение 60 дней после того, как в свободном доступе появится «убедительная информация» (persuasive information) определить, использовало ли иностранное государство химическое оружие. Пока вроде бы всё нормально.
Смотрим дальше. Процесс «определения» раскрывается в следующем пункте. Так, Президент дает оценку и анализирует следующие факты:
— все вещественные, а также косвенные доказательства возможного использования оружия;
— всю информацию, предоставленную предполагаемыми жертвами, свидетелями, независимыми наблюдателями;
— степень доступности оружия для предполагаемого пользователя;
— все официальные и неофициальные заявления, касающиеся возможного использования такого оружия;
— готово ли и в каком объеме правительство, о котором идет речь, удовлетворить просьбу Генерального Секретаря ООН о предоставлении исследовательской группе ООН (либо другим законным внешним сторонам) временного доступа к оружию с целью определения возможности его использования.
Затем, приняв решение о том, что факт использования химического оружия имел место, Президент должен сообщить об этом Конгрессу. При этом в докладе Конгрессу должны быть указаны конкретные санкции, предусмотренные законом и подлежащие введению. Тоже в общем понятно.
А теперь вопросы. Мы часто возмущаемся в России тому, что наши законы чрезмерно размыты, будто специально и поэтому при желании могут толковаться расширительно и это действительно так. Но здесь же это просто пример того, чему лучше бы даже не научились наши законодатели — размытость в кубе. Например, что в себя включает понятие «убедительная информация»? А в какой степени авторитетным должен быть источник информации, чтобы она признавалась достоверной на уровне одного из самых влиятельных людей мира — Президента США? И какие конкретно доказательства и официальные (и неофициальные) заявления были приняты во внимание?
Что самое поразительное это «презумпция виновности», пронизывающая этот законодательный акт. Итак, внимание! Президент отменяет санкции, если после годичного срока действия санкций будет установлено одно из следующих событий: — иностранное государство предоставит надежные гарантии того, что оно не будет использовать химическое оружие.
Президент отменяет санкции, если после годичного срока действия санкций будет установлено одно из следующих событий:
— иностранное государство предоставит надежные гарантии того, что оно не будет использовать химическое оружие в нарушение международного права и против своих собственных граждан;
— иностранное государство не готовится использовать химическое оружие в нарушение международного права и против своих собственных граждан;
— иностранное государство готово разрешить инспекциям ООН и другим независимым наблюдателям проверить факт отсутствия подготовки к использованию химического оружия;
— иностранное государство восстановит права тех, кто пострадал от использования химического оружия.
Как следует из этих формулировок, невиновность иностранного государства не предполагается вообще. Ещё раз: невиновности как юридической категории в акте нет. В Законе в принципе отсутствует такое основание для отмены санкций как, например, опровержение факта использования химического оружия после проведения дополнительных расследований. Ты виноват уж тем, что хочется мне кушать, по-моему так у классика?
Едем дальше. Самое важное — процедура проведения расследования. Вы будете удивлены, но она не урегулирована этим законодательным актом вообще. Нет требований к квалификации и авторитетности экспертных организаций, лабораторий и т.д. А такие формулировки как «неофициальные заявления», «предполагаемые жертвы» доставляют удовольствие любому юристу и не только российскому. Я не спорю с тем, что указанные факты не должны приниматься во внимание. Однако хочу увидеть четкую структуру доказательств, требований к тому, какое доказательство приоритетно, а какое подлежит критическому анализу.
К сожалению, зачастую основанием для введения санкций является непроверенная информация — не всегда корректные публикации СМИ, странная информация из интернета и т.д. из-за этого не соблюдается принцип состязательности. Хотя хороший вопрос: а применимо ли вообще такое понятие к отношениям между двумя независимыми государствами. Тем не менее, вторая сторона — другое государство не имеет юридической возможности как-либо отреагировать и опровергнуть информацию, положенную в основу решения о введении санкций. Что в итоге? Единственная возможная и максимально тупая мера — введение ответных экономических ограничений.
Пакет «химических» санкций вводится на один год. Но одно можно прогнозировать с уверенностью — эти санкции с нами надолго. Все же помнят поправку Джексона-Вэника к Закону США «О торговле» 1974 года, которая действовала де-юре 38 лет даже после того, как первоначальные основания для введения торговых ограничений отпали. Поэтому рекомендуем всем готовиться к санкционным десятилетиям.
Что делать?
Тот самый случай, когда ответ не знает никто. Но мы совершенно точно знаем, что масштабные войны плавно перешли в плоскость экономических санкций — без оглядки на субъективные оценки — и это мертвая петля холодной войны. Никаких самостоятельных решений больше нет, а экономические войны хоть в чем-то и лучше боевых действий, но все равно ущербны, разрушительны и в конечном итоге катастрофичны для всех.
Раз уж мы признаем эту новую реальность и признаем, что мы все вместе только начинаем учиться в ней жить и играть, то давайте также признаем, что должны быть правила. А посему должны быть эффективные механизмы восстановления иногда несправедливо нарушенных прав. Да, без сомнения каждая страна имеет свою территориальную юрисдикцию, но национальные суды не могут адекватно решить проблему оспаривания санкций и не могут стать таким механизмом. Может быть пора всерьёз задуматься о создании международного санкционного суда, который будет руководствоваться универсальным принципом верховенства международного права, пока таким механизмом опять не станут ядерные бомбы?
Антон Именнов, адвокат, управляющий партнер московского офиса Pen & Paper