Алексей Добрынин прокомментировал проект Процессуального кодекса об административных правонарушениях
В Совете Федерации (СФ) обсуждают очередную версию проекта Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях (ПКоАП). Две предыдущие редакции кодекса так и утонули в замечаниях. Теперь сенаторы работают над предложениями, которых не было прежде. Наиболее сомнительной среди них выглядит норма о допуске адвокатов к задержанным по административным делам «с начала фактического применения мер обеспечения». Похоже, у властей есть намерение узаконить накопленную практику применения ныне действующего кодекса.
Советник министра юстиции РФ Денис Новак рассказал о ключевых принципах, сформулированных в последней версии ПКоАП. В частности, там могут появиться «определение приостановления деятельности как меры обеспечения устранения нарушения, а не как вида административного наказания», а также «отделение процедуры контрольно-надзорной деятельности от процедуры производства по делам об административных правонарушениях».
Напомним, разработка проектов нового кодекса началась в марте 2019 года. Но к двум первоначальным версиям было слишком много претензий, одна из них состояла в том, что в документе проигнорированы позиции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по делам против РФ. По словам члена Комитета СФ по конституционному законодательству и госстроительству Александра Башкина, действующие административное и административно-процессуальное законодательства нуждаются в комплексном реформировании. Башкин утверждает, что в новой версии появилось важное дополнение: теперь документ обязывает секретарей заседаний, где рассматривается дело об административном правонарушении, «полно и правильно излагать в протоколе принимаемые решения и действия участников производства, имевшие место в ходе заседания».
Также говорится о восстановлении в правах граждан, незаконно привлеченных к административной ответственности, в частности, «лиц, в отношении которых незаконно были применены меры обеспечения производства по делу». То есть речь идет об аналоге института реабилитации в уголовно-процессуальном законодательстве. В ПКоАП будут предусмотрены и новые правила об относимости и допустимости доказательств, которые содержатся в других процессуальных кодексах. Прозвучали дополнительные предложения, вроде введения процедуры медиации и примирения, в административный процесс.
Завкафедрой административного права Российского госуниверситета правосудия Александр Стахов полагает: в проекте нужно указать, что по результатам контрольно-надзорной деятельности «выдается предписание как акт государственного принуждения, либо назначается наказание по делу об административных правонарушениях». Ведь применение сразу двух мер означает двойное административное принуждение – и это неправильно.
Принципиальный спор возник из-за новой формулировки о моменте допуска защитника к участию в административном производстве. По словам советника Федеральной палаты адвокатов Игоря Пастухова, в проекте предлагается приобщать адвоката с начала фактического применения мер обеспечения. По мнению эксперта, было бы правильнее – во избежание различных толкований – указать, что точкой отсчета считается момент, когда приступили к составлению первого документа.
Как отметил в разговоре с «НГ» член Ассоциации юристов России Дмитрий Уваров, в проекте ПКоАП невозможно точно спрогнозировать и определить момент возбуждения дела об административном правонарушении. Тогда как по некоторым мерам обеспечения производства по делу (доставление, задержание, осмотр) составляются протоколы, а не выносятся определения, как указано в готовящемся документе. Выходит, что «человек, в отношении которого ведется административное производство, длительное время (до момента возбуждения дела об административном правонарушении), но в процессе производства мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, не сможет в установленном законом порядке воспользоваться помощью представителя (в том числе квалифицированной помощью адвоката)». Поэтому предложение допускать адвоката в момент начала составления первого документа по административному делу выглядит вполне обоснованным.
Правда, в юридической среде есть и те, кто против уточнений, дескать, это только ухудшит положение подзащитного, поскольку силовики и сейчас объясняют недопуск адвоката тем, что еще не начали составлять протоколы. «Между фактическим задержанием правонарушителя и составлением документа может пройти достаточное количество времени», – говорит юрист Андрей Лисов. В то же время все согласны, что участие адвоката в административном процессе нуждается в серьезной корректировке. По словам Лисова, должны быть созданы оптимальные условия для того, чтобы адвокат мог сразу же включаться в административный процесс, как только полиция приступила к привлечению лица к ответственности. Что касается реабилитирующих мер, продолжает собеседник «НГ», в административном процессе они также необходимы, поскольку во многих случаях обвиняемые в правонарушениях де-факто оказываются невиновными, «которым в некоторых случаях должна выплачиваться компенсация».
Управляющий партнер Санкт-Петербургского офиса КА Pen & Paper Алексей Добрынин считает, что многочисленные правки – с 2002 года их было свыше 5 тыс. – изменили всю систему КоАП, сделав почти невозможным его нормальное восприятие и правильное применение. ЕСПЧ неоднократно указывал, что существующая в РФ административная ответственность «по степени вторжения в конституционные права и свободы граждан фактически сопоставима с мерами уголовно-правового воздействия». «Тем не менее гарантии прав граждан, начиная с момента административного задержания и заканчивая исполнением наказания, в текущем КоАП не регламентированы в достаточной для соблюдения прав степени», – посетовал адвокат. На практике это приводит к должностным злоупотреблениям и неправосудным решениям.
Эксперт напомнил, что сейчас в рамках административного производства не ведется протокол судебного заседания, который является важным доказательством в процессе. А допуск защитника происходит с момента возбуждения дела о правонарушении (фактически с момента составления первого протокола или процессуального постановления). Мерами же обеспечения служат доставление в отдел полиции, задержание, личный досмотр, изъятие вещей и документов. «Все указанные действия производятся обычно оперативно до возбуждения дела и оформляются только постфактум», – напоминает собеседник «НГ». Потому законодательное смещение момента возможности вступления в дело защитника, по его мнению, пойдет на пользу, особенно учитывая сложившуюся практику недопущения адвокатов в отделы полиции в течение длительного времени после задержания их подзащитных, уверен Добрынин.
Адвокат АК «Бородин и Партнеры» Ольга Рогачева считает, что появление самостоятельного кодекса, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях, действительно может улучшить правоприменительную практику. Нужно учитывать, что действующая процессуальная часть КоАП написана в основном для должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях. Эта часть постепенно дополняется расширением процессуальных гарантий, тем самым приближаясь к четкой процессуальной форме, характерной для судебного процесса. «В связи с этим, появление правил допустимости и относимости доказательств, требования к секретарям следует оценивать положительно. Ведь административные наказания – это мера ответственности, порядок привлечения к которой должен четко регламентироваться», - пояснила эксперт. Что касается доступа адвокатов, то она считает предложенную формулировку правильной. Применение мер процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении оформляется всегда протоколом и если до его составления уже будет присутствовать защитник, то это только положительно скажется на соблюдении прав.