ПМЮФ 2019: Тезисы доклада Специального советника КА Pen & Paper Сергея Гландина, к.ю.н. «Исключение из санкционных списков ЕС в Суде ЕС: поиск баланса между целями ОВПБ и защитой прав человека».
15 мая 2019. Красноярск. Сибирский Федеральный университет. Юридический институт.
1. Санкции - один из самых актуальных новостных поводов сейчас. 08 мая 2019 года в России вступил в силу 83-ФЗ с непримечательным названием «О внесении изменений в отдельные нормативно-правовые акты». Согласно этому закону, у нас в стране теперь есть не только специальные экономические, но и принудительные меры. Ранее 14 ООНовских режимов можно было не соблюдать, а теперь санкции Совета Безопасности против Демократической Республики Конго, Сомали или последний режим в отношении Мали обязан соблюдать каждый. Они и раньше были обязательны для РФ в силу статьи 103 Устава ООН, но знали об этом только в академической среде, а не простой российский правоприменитель.
2. Сейчас мы ищем баланс между Общей внешней политикой, безопасностью ЕС (ОВПБ) и правами человека. В ЕС тоже часто бывают санкционные новости. В отчётах Суда ЕС за прошлые годы – после успешного исключения Ясина Кади в апелляции Суда ЕС 10,5 лет назад, я увидел, что число жалоб об оспаривании растёт от года в год. Своего пика, согласно отчёту Суда ЕС за 2016 год, это число достигло в 2014 году – было подано 69 исков об оспаривании ограничительных мер, а вынесено 68 решений. К началу 2015 года эта категория дела стала третьей по массовости после 1) споров об интеллектуальной и промышленной собственности в ЕС и 2) оспаривания предоставления государственной помощи. После 2015 года пошёл спад – в 2016 подано лишь 28 жалоб, но вынесено 70 решений в первой инстанции – без учёта апелляций. За 2018 год отчёта пока нет, но математически можно посчитать - решения в рассматриваемой нами категории выносятся в среднем раз в 10 дней. Так что практика Суда ЕС представляет хороший эмпирический материал для исследования, чего нельзя сказать о тех же США – там нет ни одного успешного дела, когда нерезидент снял санкции в судебном порядке, и баланс сильно смещён в пользу интересов экономики, национальной безопасности и внешнеполитических целей в ущерб правам простого человека (юр.лица), которому от применения санкций совсем не сладко.
3. Последнее решение было вынесено Судом ЕС 08 мая по делу T-434/15 Islamic Republic of Iran Shipping Lines v Council. Заявитель хотел денежной компенсации за необоснованное включение в санкционный список ЕС и последовавшее за этим исключение в Суде ЕС[1] в сентябре 2013 года. То решение вступило в силу, т.к. апелляция не подавалась. В нём было установлено, что Совет ЕС недостаточным образом обосновал необходимость включения Иранской Судоходной компании и 6 афилированных с ней лиц в санкционный список ЕС. То есть исключён IRISL был по формальному признаку недостаточного обоснования соответствия заявителя установленному критерию «оказание поддержки распространению ядерного оружия». Иск о компенсации был 27 июля 2015. Приостановлен до момента вынесения апелляционной инстанцией Суда ЕС решения по делу С-45/15 Р по делу Nicu Safa Sepahan v Council. Это решение было вынесено 30 мая 2017 – иранская посредническая фирма хотела 7 млн. евро, но получила лишь 50,000 евро. IRISL однако не удалось пройти по проторенной дорожке. Если Nicu Safa исключили поскольку первоначально не было никаких объективных оснований для её включения, то есть изначальной ничтожности НПА ЕС в той части в которой они касаются Nicu Safa, то IRISL исключился по формальному основанию отсутствия должного обоснования его необходимости нахождения под санкциями со стороны Совета ЕС при наличии 3-х оснований, указанных в нормативном акте ООН, который с нарушениями был имплементирован в правовую систему ЕС. IRILS было полностью отказано в иске.
4. Самый лучший эмпирический материал о санкционном режиме в отношении России мы получили 13 сентября 2018, когда Суд ЕС вынес восемь отказных решений по заявлениям лиц, попавшим в российский отраслевой санкционный список:
1. Роснефть - T-715/14 Rosneft and Others v Council;
2. Газпромнефть - объединённое производства по делам T-735/14 и T-799/14 Gazprom Neft v Council;
3. Сбербанк - T-732/14 Sberbank of Russia v Council;
4. ВТБ - T-734/14 VTB Bank v Council;
5. ВЭБ - T-737/14 Vnesheconombank v Council;
6. Проиминвестбанк, украинская дочка ВЭБа - T-739/14 PSC Prominvestbank v Council;
7. DenizBank, бывшая турецкая дочка Сбербанка - T-798/14 DenizBank v Council; и
8. Алмаз-Антей - T-515/15 Almaz-Antey v Council. Это второе «секторальное» дело российского концерна ПВО в Суде ЕС. Рассмотрение первого T-255/15 закончилось 25.01.2017.
5. В силу принципа res judicata доводы всех 8 заявителей во всех вышеуказанных судебных актах отклонялись со ссылкой на Решение Большой палаты Суда ЕС по первому делу Роснефти 72/15[2]. Выводы тройки судей во главе с Гвидо Берардисом (Италия) попробую суммировать следующим образом:
· Российские компании и банки вправе обжаловать нормативно-правовые акты ЕС, которые их касаются, пусть даже некоторые из этих лиц там прямо не поименованы. В силу части 2 статьи 275 и части 4 статьи 363 ДФЕС такая жалоба не будет признана судом неприемлемой.
· Секторальные НПА ЕС касаются в основном европейских партнёров наших фигурантов, однако таких исков почему-то не подало ни одно из европейских юридических лиц, о чём Суд и сообщил заявителем.
· Буквальное изложение оспариваемых НПА даёт всем включенным лицам возможность чётко понять причины и обоснование ограничения своих экономических прав. С точки зрения суда, двояко эти НПА поняты или истолкованы быть не могут. Поэтому, вместо того, чтобы нагружать суд исками в отношении толкования действительного смысла НПА, сначала следовало бы обратиться за юридической консультацией;
· Секторальные санкционные акты преследуют две цели:
a. чтобы продолжение политики российского правительства по дестабилизации ситуации на Украине стало обходиться ему всё дороже и дороже;
b. чтобы содействовать мирному урегулированию кризиса на юго-востоке Украины.
Для достижения этих целей Совет ЕС правомерно ограничил в правах участников определённых секторов российской экономики, которые генерируют значительные доходы бюджета России.
· Целью этих ограничений не является наказание определённых российских юридических лиц или привлечение их к ответственности. Уголовно-правовой инструментарий с его «ответственностью», «отсутствием вины», «презумпцией невиновности» неприменим к такому институту как «ограничительные меры».
· Непричастность российских компаний и банков к событиям на юго-востоке Украины или отсутствие установленной связи с проводимой там Правительством РФ политикой не имеют правового значения, поскольку санкционные НПА изданы в соответствии с предоставленными Совету ЕС полномочиями, а заявители не доказали превышение предоставленных Совету ЕС полномочий или злоупотребление ими.
· Ограничительные меры ЕС не могут быть признаны незаконными на том основании, что они введены не во исполнение Резолюции Совета Безопасности ООН или в отсутствие таковой. Правомочия ЕС вводить такого рода ограничительные меры закреплены в статье 21 Договора о ЕС. Ничто в статье 29 этого Договора и статье 215 Договора о функционировании ЕС не предусматривает необходимости обращения к санкционному механизму ООН или подчинённость европейского санкционного механизма ООНовскому.
· В ответ на довод о нарушении Советом ЕС права на судебную защиту и доступ к правосудию по 47 статье Хартии Суду ЕС пришлось призвать на помощь Капитана Очевидность: сам факт обращения в этот и национальные суды государств-членов ЕС не может свидетельствовать о лишении фигуранта права на доступ к правосудию.
· Принцип пропорциональности не нарушен, поскольку установлена причинно-следственная связь между содержанием ограничений и преследуемой их введением целью. Поэтому свобода ведения экономической деятельности (ст. 16 Хартии), право собственности и репутация юридического лица (ст. 17 Хартии)не могут считаться несоразмерно нарушенными.
6. 13 сентября 2018 года Суд ЕС закрыл «российскую» страницу своей истории. Из девяти всевозможных доводов, заявляемых Роснефтью и иными заявителями, не сработал ни один. Внешнеполитические цели по поддержке Украины оказались выше, чем ограниченные экономические права российских юридических лиц и банков. С точки зрения ЕС, до тех пор пока Крым - часть России, а Минские соглашения не выполнены, ограничительные меры буду продляться. Является ли такое решение справедливым – это философский вопрос. В начале 2014 года власть Российской Федерации приняла ряд решений, за которые теперь наступили правовые последствия. Оно из них – сами односторонние ограничительные меры, второе – отсутствие реальных оснований для эффективного оспаривания ограничительных мер в Суде ЕС. Европейские санкции – это простая форма реализации Европейским союзом своей внутренней компетенции. Это политическое решение, облачённое в форму обязательного для резидентов ЕС нормативного акта. Совет ЕС решил ограничить своих субъектов в праве на экономическое взаимодействие с российскими партнёрами. Суд ЕС не установил в этом проявлении правосубъектности каких-либо нарушений права ЕС, но дал ответ, когда эти санкции могут быть отменены.
7. Несмотря на незначительные шансы на успех, на 3 из 8 вышеуказанных решений 23.11.2018 в Суд ЕС поступили апелляционные жалобы:
· C-729/18 P - VTB Bank v Council[3];
· C-731/18 P - Vnesheconombank v Council[4];
· C-732/18 P - Rosneft e.a v Council[5].
В связи с нетороплаивостью Суда ЕС предполагаю, что врядли эти жалобы юудут рассмотрены в 2019 году.
8. Но есть ещё один интересный момент, на который следует обратить внимание. Это новые веяния в толковании права на эффективные средства правовой защиты и права на доступ к правосудию по статье 47 Хартии ЕС об основных правах, которые могут исключить из санкционного списка ЕС.
9. Под занавес 2018 года из европейского списка лиц, к которым применены ограничения, исключился экс-премьер министр Украины[6]. Он обжаловал решение об отказе от 7 июля 2017 года, когда Суд ЕС в очередной раз отказал Николаю Азарову в исключении из европейского санкционного списка[7]. За всю историю практики Суда ЕС это стало третьим решением, когда фигурант исключается на уровне апелляции после поражения в первой инстанции. Первым, как отмечалось выше, 3 сентября 2008 года стал сам родоначальник успешной практики Ясин Кади. Вторым был молодой человек из Мьянмарского (Бирманского) списка Пай Пао Тай За весной 2012 года[8]. Но особенностью решения в деле Азарова стали установленные Судом ЕС нарушения Советом ЕС, предусмотренных статьёй 47 Хартии основополагающих прав заявителя, которые теперь могут взять себе на вооружение участники иных списков.
10. Напомню, заявитель был включён в санкционный список ЕС 5 марта 2014 года сроком на один год как лицо, в отношении которого проводится расследование по фактам соучастия в преступлениях присвоения государственных активов и их незаконного вывоза за пределы Украины[9]. Основанием стал одностаничный документ Генеральной прокуратуры Украины с перечнем предстаителей режима Януковича, к которым новые власти Украины просили применить ограничения. С марта 2015 года нормативные акты ЕС в отношении лиц, к которым применены ограничительные меры, были продлены на один год, а обоснование нахождения заявителя стало звучать так: лицо, в отношении которого украинские власти возбудили уголовное дело за присвоения государственных средств или активов[10].
11.Ранее действовавшая норма, со ссылкой на которую Суд ЕС общей юрисдикции рутинно отказывал заявителям, была следующей. Суд ЕС не контролирует законность проводимого властями другого государства расследования. Совет ЕС должен проверить, что включаемое им в санкционный список лицо действительно преследуется в уголовном порядке за незаконное присвоение государственных активов; однако Совет ЕС не вправе подвергать сомнению подтверждающие данный факт документы и доказательства, если таковые исходят из государства-члена Совета Европы и участника Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод[11].
12. Теперь всё изменилось. Под воздействием решения апелляционной инстанции Суда ЕС в деле С-599/14 P Тигров Освобождения Тамил-Илама стало меняться отношение судебного органа ЕС к обязанностям администрирующего санкционные списки ЕС органа – Совета ЕС. В том деле Тигров включили по установленным основаниям их участия в террористической деятельности. Последний из таких фактов имел место в 2005 году. Тигры неоднократно в своей переписке с Советом указывали на изменение своей ситуации и прекращении занятия терроризмом. Однако Совет больше верил официальным органам Англии и Индии, в документах которых последний случай также датирован 2005 годом. Суд ЕС признал бездействие нарушающим права Тигров по 47 статье Хартии. Совет ЕС должен был регулярно пересматривать обоснованность нахождения в списках и и длящееся соттветствие фигуранта тем критериям из НПА ЕС по которым он был включён.
13. Эта позиция была продолжена в деле Азарова. В соответствии с прецедентным правом, Совет ЕС при принятии ограничительных мер обязан уважать основные права, которые являются составной частью правопорядка ЕС. В данные права входят право на эффективные средства правовой защиты и доступ к правосудию[12]. Если включение в санкционный список осуществлялось на основании исходящих от третьего государства постановления о возбуждении уголовного производства и сопровождающих его документов, Совет ЕС должен проверить, насколько соблюдены права фигуранта на эффективные средства правовой защиты и доступ к правосудию в том государстве[13]. До тех пор, пока Совет ЕС самолично не проверит отсутствие нарушения прав фигуранта в третьем государстве, он не может утверждать, что оспариваемые меры имеют под собой прочные фактические основания[14]. А введение ограничительных мер в форме ареста активов в ЕС без наличия прочных фактических оснований для принятия соответствующего решения – является хорошим основанием для отмены нормативного акта ЕС.
14. Совет ЕС, как орган единой Европы, в своей деятельности должен соблюдать положения учредительных актов ЕС, куда входит Хартия ЕС об основных правах. В перечень основополагающих прав человека входят право на эффективные средства судебной защиты и доступ к правосудию. Статья 47 этой Хартии требует от судов не ограничиваться формальной проверкой употребляемых в тексте обоснований фраз и выражений, а заглянуть в саму суть основания. Формальный ответчик, как следует из текста решения, долгие годы принимал на веру все заверения властей Украины о продолжающемся характере уголовного преследования г-на Азарова и все получаемые от них документы и не проверил, соответствует ли эта информация действительности? Теперь же Совет ЕС должен своими силами следить, не прекращено ли производство по уголовному делу того или иного фигуранта, не оправдан ли фигурант судом, не прекращено ли производство из-за истечения сроков?
15. Принципы и нормы, сформулированные апелляционной инстанцией Суда ЕС в деле Азарова, уже были апробированы первой инстанцией в деле экс-министра энергетики и угольной промышленности Украины Эдуарда Ставицкого в конце января этого года. Как и многие другие представители режима Виктора Януковича Э. Ставицкий обжаловал в Суд ЕС каждое продление своего нахождения в санкционном списке. Первое дело он выиграл[15], но через месяц Совет ЕС вернул его в санкционный список[16]. Второе дело он проиграл[17], а решение запомнилось тем, что Суд ЕС развил концепцию присвоения государственных активов и государственного имущества по европейскому праву[18]. Когда выносилось решение по его второму иску, в производстве Суда ЕС уже находилось его третье дело T-290/17 (далее - 3-е дело Ставицкого), где в поддержку своего требования об отмене введённых мер заявитель ссылался на аналогичные 4 довода, что и в рамках своего второго дела T-242/16. 30 января 2019 года 6-я палата Суда ЕС общей юрисдикции исключила Эдуарда Ставицкого по формальному основанию ошибки Совета ЕС в квалификации заявителя как лица, подпадающего под установленные нормативными актами ЕС критерии, к кому можно применить ограничительные меры[19].
16. Без ссылки на постановление апелляции в деле C-530/17 P тройка судей под предводительством Гвидо Берардиса (Италия) продолжила конкретизировать обязанности учреждения ЕС, администрирующего европейские ограничительные меры. В силу принципа res judicata тройка судей не имела права проигнорировать прецедент вышестоящей инстанции. Поэтому в дополнение к правовой позиции из дела Азарова, Суд ЕС сформулировал следующие нормы в отношении статьи 47 Хартии. Совет ЕС должен тщательно и беспристрастно проверить исходящие от властей Украины доказательства и документы, принимая во внимания полученные от фигуранта замечания и доказательства своей невиновности или прекращения существования оснований для ограничения его прав и свобод. В свете статьи 47 Хартии это является обязанностью Совета ЕС в рамках надлежащего осуществления им своих функций[20]. Более того, Совет ЕС обязан при исследовании каждого конкретного случая определить качество материалов, и в случае сомнений – предпринять все необходимые меры по истребованию и получению недостающих сведений и документов[21]. Совет ЕС не имел права продлевать нахождение г-на Ставицкого в европейском санкционном списке, поскольку все уголовные дела были прекращены или закрыты за истечением предельного срока. Адвокаты заявителя неоднократно указывали Совету ЕС на данный факт, однако последний бездействовал.
17.Как показал результат рассмотрения жалобы Э. Ставицкого, неисполнение вышеуказанных обязанностей теперь является основанием для исключения фигуранта из санкционного списка ЕС или отмены решения Суда ЕС общей юрисдикции в апелляции. Суд единой Европы очередной раз повысил стандарт защиты прав человека и возложил на Совет ЕС дополнительное бремя.
18. Единая Европа ещё выше подняла планку для собственных органов власти, администрирующих ограничительные и запретительные меры. Несмотря на всю важность достижения целей ОВПБ ЕС, куда относится применение ограничительных мер, Суд ЕС не станет закрывать глаза на нарушение учреждениями ЕС гарантированных Хартией прав. Поэтому администрирующие санкционные списки учреждения ЕС вынуждены следовать за конкретизирующей положения Хартии практикой Суда ЕС и учитывать её. Суд не занят поиском баланса между интересами ОВПБ и соблюдением прав включённых в списки лиц. Администрирование списков будет считаться надлежащим, а цели ОВПБ способными быть достигнутыми, только если основные права фигурантов не нарушены.
[1] Case T-489/10 Islamic Republic of Iran Shipping Lines and Others v Council. Judgment of 16 September 2013.
[2] Case C-72/15 PJSC Rosneft Oil Company v Her Majesty's Treasury and others. Judgement of 28 March 2017.
[3] Appeal brought on 23 November 2018 by VTB Bank PAO against the judgment of the General Court (Sixth Chamber) delivered on 13 September 2018 in Case T-734/14 VTB Bank v Council (Case C-729/18 P). OJ 11.3.2019 C 93 P. 25.
[4] Appeal brought on 23 November 2018 by Bank for Development and Foreign Economic Affairs (Vnesheconombank) against the judgment of the General Court (Sixth Chamber) delivered on 13 September 2018 in Case T-737/14 Vnesheconombank (VEB) v Council (Case C-731/18 P). OJ C 65, 18.2.2019, P. 25-26.
[5] Appeal brought on 23 November 2018 by PAO Rosneft Oil Company, RNShelf-Arctic OOO, AO RN-Shelf-Far East, RN-Exploration OOO, Tagulskoe OOO against the judgment of the General Court (Sixth Chamber) delivered on 13 September 2018 in Case T-715/14 Rosneft and Others v Council (Case C-732/18 P). OJ C 93 11.3.2019 P. 26.
[6] Case С-530/17 P Mykola Azarov v Council. Judgment of 19.12.2018.
[7] Case T-215/15 Azarov v Council. Judgment of 07.07.2017.
[8] Case C-376/10 P Tay Za v Council. Judgment of 13.03.2012. Подробнее об этом деле см.: Гландин С.В. Влияние семейных связей на включение в санкционные списки ЕС и исключение из них. // Законодательство. 2016. № 8. С. 81-83.
[9] См. Приложение №1 к Регламенту 208.
[10] См. Regulation (EU) 2015/138 of 29 January 2015 amending Regulation (EU) No 208/2014 concerning restrictive measures directed against certain persons, entities and bodies in view of the situation in Ukraine (OJ 2015 L 24, p. 1).
[11] Case T‑340/14 Klyuyev v Council. Judgment of 15.09.2016, § 93.
[12] См.: Кади II, §§ 97 и 98; а также Case C‑348/12 P Council v Manufacturing Support & Procurement Kala Naft. Judgment of 28.11.2013, §§ 65, 66.
[13] Case C-599/14 P Council v LTTE. Judgment of 26.07.2017, § 24.
[14] Case C-599/14 P Council v LTTE. Judgment of 26.07.2017, § 26.
[15] Case T-486/14 Edward Stavytskyi v Council. Judgment of 28.01.2016.
[16] Council Decision of 4 March 2016 2016/318/CFSP amending Decision 2014/119. OJ 2016 L 60, p. 76; и Council Implementing Regulation (EU) 2016/311 implementing Regulation No 208/2014. OJ 2016 L 60, p. 1.
[17] Case T-242/16 Edward Stavytskyi v Council. Judgment of 22.03.2018 (далее – 2-е дело Ставицкого).
[18] Подробнее см.: Гландин С. Присвоение государственных активов по-европейски // Казус Эдуарда Ставицкого. Zakon.ru. URL:https://zakon.ru/blog/2018/03/26/prisvoenie_gosudarstvennyh_aktivov_po-evropejski__kazus_eduarda_stavickogo (дата обращения 30.04.2019).
[19] Case T-290/17 Edward Stavytskyi v Council. Judgment of 30.01.2019.
[20] 3-е дело Ставицкого, § 85.
[21] 3-е дело Ставицкого, §§ 95, 131, 133.