Адвокат Владимир Авилкин о законопроекте, разработанном для предотвращения случаев внесения изменений и дополнений несистемного, фрагментарного характера в КоАП РФ. «Новая адвокатская газета», 14 октября 2016 года

10 октября 2016 г. группой депутатов на рассмотрение Государственной Думы Федерального собрания РФ (далее – ГД) был внесен законопроект № 2749-7 «О внесении изменения в Федеральный закон № 196-ФЗ “О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”». 

Депутаты предлагают дополнить Федеральный закон № 196-ФЗ единственной статьей 1¹, содержание которой сводится к тому, что внесение изменений в положения Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также приостановление действия положений КоАП и признание положений КоАП РФ утратившими силу должно осуществляться исключительно путем внесения в ГД отдельного федерального закона об изменениях в КоАП; изменение норм КоАП через включение предлагаемых поправок в тексты федеральных законов, корректирующих или признающих утратившими силу другие законодательные акты РФ или содержащих самостоятельный предмет регулирования, не допускается.

В пояснительной записке авторы законопроекта раскрывают цель его принятия. По их мнению, введение ст. 1¹ в будущем позволит избежать пагубной практики, когда предложения о внесении изменений в КоАП, в том числе касающиеся ужесточения административной ответственности, поступают на рассмотрение ГД на этапе второго чтения посредством внесения поправок, которыми изначально (на этапе их разработки и/или при рассмотрении Госдумой в первом чтении) не предполагалось внесение изменений в законодательство об административных правонарушениях.

Авторы законопроекта № 2749-7 отмечают, что, попадая в ГД сразу же на этап второго чтения, поправки в КоАП не получают должной, объективной правовой оценки, и, как следствие, принятые законы могут создать угрозу ущемления прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

На наш взгляд, принятие законопроекта с теми целями, которые декларируют его авторы в пояснительной записке, более чем оправдано. Не следует допускать, чтобы нормы КоАП создавались, появившись только ко второму чтению, когда оценить необходимость их принятия или точность формулировки текста нормы с точки зрения юридической техники и связей с иными, уже действующими законодательными актами, намного сложнее, чем в ситуации, когда о предложениях изменить нормы КоАП сообщается сразу же при подаче законопроекта в ГД. Такие изменения могут порождать противоречия КоАП с иными законами, содержать банальные ошибки юридической техники или предусматривать введение неоправданно высокой ответственности за совершение административных правонарушений.

Здесь, конечно, нельзя не согласиться с тем, что практика законотворчества «на скорую руку» пагубна, в особенности, если результатом такого законотворчества становятся новые запреты, ограничивающие свободу поведения граждан и организаций, ужесточение наказаний и т.п. Однако нельзя не упрекнуть авторов проекта в том, что изложенный в нем текст по своему смыслу допускает неопределенность в толковании, не совпадает в части с теми мотивами законопроекта, на которые ссылаются его авторы в пояснительной записке.

Процитируем полностью ст. 1¹: «Внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также приостановление и признание утратившими силу его положений осуществляются отдельными федеральными законами. Положения, предусматривающие внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, приостановление или признание утратившими силу его положений, не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих, признающих утратившими силу другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования».

Из буквального толкования текста предлагаемой к принятию нормы, на наш взгляд, проистекает вывод о том, что изменения в КоАП допускается вносить только через принятие законопроекта, в котором изначально (при подаче в ГД) предлагается внести изменения только в положения КоАП; случаи, когда законопроект изначально содержит предложения об изменении нескольких законов, одним из которых является КоАП, законом не будут допускаться.

Такой вывод не полностью согласуется с пояснительной запиской проекта, в которой авторы делают акцент только на том, что принятие законопроекта в качестве закона обусловлено ситуацией, когда поправки в КоАП предлагаются ко второму чтению, а в первоначально поданной редакции законопроекта отсутствовали.

Если именно такую цель ставили перед собой авторы (т.е. цель не допустить включение новелл в КоАП только во втором чтении), то остается сделать вывод о том, что предлагаемый ими проект содержит неточности юридической техники, позволяющие сделать иные выводы при его толковании. Если же толковать предлагаемый законопроект следует как новое правило о том, что любое изменение в КоАП должно быть принято в рамках отдельного закона, в котором обязательно отсутствуют предложения об изменениях в другие законы, то с таким подходом авторов нельзя согласиться по следующим причинам.

Во-первых, на наш взгляд, не для всех случаев является оправданным запрет на внесение изменений в КоАП через принятие закона, который предлагает комплексное реформирование отдельной области отношений путем одновременного изменения нескольких законодательных актов (безусловно, если такое реформирование разных законов подчинено общей цели).

Приведем пример. В 2011 г. ГД был принят Федеральный закон № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В одном из пунктов Закона (п. 3) содержалось дополнение ч. 3 ст. 26.2. КоАП с указанием на то, что по делу об административном правонарушении не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона, и в том числе таких доказательств, которые были получены при проведении государственных (муниципальных) проверок.

Кроме названного уточнения, внесенного в ч. 3 ст. 26.2 КоАП, Федеральный закон № 242-ФЗ содержал также изменения большого числа и иных законодательных актов РФ: Закон о защите прав потребителей, Трудовой кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ и т.д. Все изменения, содержащиеся в данном «комплексном» законе, касались исключительно осуществления государственного (муниципального) контроля. Соответственно, именно через принятие данного закона наиболее целесообразно было уточнить и норму ч. 3 ст. 26.2 КоАП, что и сделал законодатель (в том числе в целях процессуальной экономии).

Если мы признаем, что такой комплексный подход в реформировании неэффективен или даже опасен, мы, на наш взгляд, подвергнем себя риску возрастания в скором времени нагрузки, которая ляжет на законодательный процесс (так как законодатель станет всякий раз отдельно подходить к проблемам, которые рационально было бы решать комплексно, обсуждать в рамках единого законодательного акта, в том числе когда вопросы в этом акте затрагивают и изменения положений КоАП РФ).

Во-вторых, содержащийся в пояснительной записке к проекту упрек о том, что нынешнее положение дел в законодательном процессе приводит к ситуациям, когда «законопроекты [в части изменений, вносимых на этапе второго чтения] не получают должной, объективной правовой оценки, и, как следствие, принятые законы могут создать угрозу ущемления прав, свобод и законных интересов граждан и организаций», очевидно, не может восприниматься как мнение, что порочен сам подход, позволяющий вносить изменения в КоАП через законодательные акты, предлагающие изменения не только статей КоАП, но и других законов, но если такие предложения изначально содержались в законопроекте и обсуждались в рамках первого чтения.

По обозначенным причинам, на наш взгляд, рационально было бы сохранить возможность изменения положений КоАП через принятие законодательных актов, предусматривающих внесение изменений в различные законодательные акты, однако при условии, что такие изменения в КоАП предлагаются субъектами законодательной инициативы уже в первоначальном тексте законопроекта. На этапе подготовки проекта ко второму чтению возможность дополнять законопроект новеллами КоАП следует исключить или ограничить. В этой связи предлагаемый проект следует уточнить, чтобы его редакция стала формально-определенной и совпала с той целью реформы, которую его авторы обозначили в пояснительной записке.